Pendahuluan
1. Pengertian Perjanjian Internasional
Dengan makin berkembangnya hukum internasional, terutama makin bertambah bermacam-macamnya subjek hukum internasional, menjadi agak sulit untuk merumuskan pengertian perjanjian internasional yang dapat diberlakukan secara umum. Sebab, makin bertambahnya atau makin bermacam-macamnya subjek hukum internasional maka makin bertambah dan makin bermacam-macam pula corak dan jenis perjanjian internasional itu sesuai dengan kapasitas subjek-subjek yang membuat atau mengadakannya.
Di samping kesulitan dikarena alasan sebagaimana disebutkan di atas, ada banyak istilah yang digunakan untuk menyebut perjanjian internasional, di antaranya treaty, pact, convention, statute, charter, declaration, protocol, accord, modus vivendi, arrangement, covenant, dan lain-lain. Semua istilah tersebut dapat diterjemahkan sebagai perjanjian internasional dalam Bahasa Indonesia. Meskipun istilah-istilah tersebut secara hukum tidak mempunyai arti khusus – dalam arti bahwa semuanya merupakan perjanjian internasional – bagi mahasiswa pemula, beragamnya istilah tersebut dapat menimbulkan kebingungan.
Sebagai pegangan atau gambaran umum, dapat diberikan pengertian bahwa yang dimaksud dengan perjanjian internasional adalah perjanjian yang diadakan antar anggota masyarakat bangsa-bangsa dan bertujuan untuk menimbulkan akibat-akibat hukum tertentu (Mochtar Kusumaatmadja). Atau, perjanjian antara subjek-subjek hukum internasional yang menimbulkan hak-hak dan kewajiban-kewajiban menurut hukum internasional (I Wayan Parthiana).
Dengan pengertian demikian, terdapat beberapa hal yang penting untuk diperhatikan, yaitu:
• Pertama, suatu perjanjian untuk dapat dikatakan sebagai perjanjian internasional maka perjanjian itu harus dibuat atau diadakan oleh subjek-subjek hukum internasional. Dengan demikian maka terdapat kemungkinan perjanjian yang diadakan oleh negara dengan negara, negara dengan organisasi internasional, antar sesama organisasi internasional. Pendeknya, perjanjian-perjanjian yang dibuat oleh subjek-subjek hukum internasional yang menurut hukum internasional diakui mempunyai kapasitas untuk membuat perjanjian internasional.
• Kedua, perjanjian-perjanjian yang pernah diadakan di masa lampau di Indonesia oleh VOC (Verenigde Oost Indische Compagnie) dengan raja-raja atau kepala-kepala negeri Bumiputera, maupun perjanjian-perjanjian yang kemudian diadakan oleh Pemerintah Belanda dengan raja-raja Bumiputera itu, tidak dapat dianggap atau tidak termasuk dalam pengertian perjanjian internasional. Hal itu di samping dikarenakan subjek-subjek yang membuat perjanjian itu tidak atau belum dapat dianggap sebagai subjek hukum internasional juga dikarenakan perjanjian-perjanjian demikian, secara politik, merupakan perjanjian yang tidak seimbang (unequal treaties) meskipun perjanjian-perjanjian tersebut mungkin sah secara hukum.
• Ketiga, yang juga tidak termasuk ke dalam pengertian perjanjian internasional adalah kontrak-kontrak yang diadakan oleh negara dengan orang-perorangan (individu, natural person, naturlijke persoon) maupun yang diadakan oleh negara dengan badan hukum (legal person, rechtspersoon).
2. Konvensi Wina 1969 tentang Hukum Perjanjian Internasional
Khusus mengenai perjanjian internasional yang diadakan oleh negara dengan negara ketentuannya diatur dalam Konvensi Wina 1969 yang populer dengan sebutan Konvensi Wina tentang Hukum Perjanjian Internasional (Vienna Convention on the Law of Treaties). Konvensi ini merupakan kodifikasi hukum perjanjian internasional, yakni mengenai ketentuan-ketentuan dan prosedur atau tata cara pembuatan dan penerapan perjanjian internasional, khusus untuk perjanjian internasional yang dibuat oleh negara-negara. Dengan demikian, sepanjang mengenai perjanjian internasional yang diadakan oleh negara-negara, maka yang berlaku adalah ketentuan Konvensi ini.
Menurut Pasal 2 (1) (a) Konvensi Wina 1969, perjanjian internasional (treaty) diberi pengertian sebagai:
an international agreement concluded between states in written form and governed by international law, whether embodied in a single instrument or in two or more related instruments and whatever its particular designation.
Berdasarkan pengertian di atas, maka agar suatu agreement (persetujuan) dapat dianggap sebagai perjanjian internasional harus dipenuhi kriteria-kriteria berikut:
a. Suatu persetujuan internasional yang dibuat antara negara-negara (an international agreement concluded between states). Suatu persetujuan yang dibuat oleh negara dengan suatu perusahaan multinasional, misalnya, bukanlah perjanjian internasional. Bahkan perjanjian yang dibuat oleh negara dengan organisasi internasional pun, menurut Pasal 1 (2) (a) Konvensi Wina 1969, tidak termasuk dalam ruang lingkup pengaturan Konvensi Wina 1969 tetapi bukan berarti bahwa perjanjian yang dibuat oleh negara dengan organisasi internasional itu bukan perjanjian internasional. Namun, yang dimaksud adalah bahwa Konvensi Wina 1969 tidak mengatur dan karenanya tidak berlaku untuk perjanjian yang dibuat oleh negara dengan organisasi internasional.
b. Dalam bentuk tertulis (in written form). Artinya, persetujuan negara-negara atau persetujuan internasional yang dibuat secara lisan bukan perjanjian internasional dalam arti yang dimaksud oleh Konvensi Wina 1969.
c. Diatur oleh hukum internasional (governed by international law). Maksudnya, harus terdapat maksud atau kehendak untuk melahirkan kewajiban-kewajiban internasional. Maksud itu harus ditemukan dari istilah-istilah dalam instrumen perjanjian itu sendiri dan dari keadaan-keadaan ketika ditutupnya perjanjian itu, bukan dari apa yang dikatakan oleh pihak-pihak setelah dibuatnya perjanjian itu.
d. Baik diejawantahkan dalam suatu instrumen tunggal atau dalam dua atau lebih instrumen yang berkaitan (whether embodied in a single instrument or in two or more related instruments). Bentuk klasik dari suatu perjanjian internasional dengan instrumen tunggal sudah sejak lama disertai dengan perjanjian-perjanjian yang dibuat dengan cara-cara yang tidak terlalu formal, seperti pertukaran nota diplomatik atau surat diplomatik (exchange of diplomatic notes or diplomatic letters) yang lazimnya terdiri atas satu nota prakarsa (initiating note) dan satu nota jawaban (reply note). Meskipun nota-nota dimaksud kerap berdiri sendiri, tidak jarang pula merupakan suplemen atau tambahan terhadap suatu perjanjian internasional lainnya. Suatu perjanjian internasional dapat pula terdiri atas beberapa instrumen.
e. Apa pun penanda atau namanya (whatever its particular designation). Maksudnya, instrumen-instrumen internasional tidak dinamai secara sistematik, sehingga nama itu sendiri tidaklah menentukan kedudukan hukum (legal status)-nya. Hal yang menentukan adalah apakah negara-negara yang melakukan perundingan itu menghendaki instrumen hukum tersebut mengikat secara hukum atau tidak.
3. Memorandum of Understanding
Ada kalanya orang sulit membedakan antara persetujuan yang memiliki sifat sebagai perjanjian internasional (treaty) dan persetujuan yang sekadar merupakan nota kesepahaman – yang kerap disebut Memorandum of Understanding (MOU). Kesulitan itu menjadi bertambah karena ada persetujuan yang sesungguhnya memiliki sifat sebagai perjanjian internasional (treaty) tetapi diberi nama MOU. Sehingga timbul pertanyaan bagaimana membedakannya?
Negara-negara menunjukkan maksudnya untuk mengikatkan diri dalam suatu perjanjian internasional dengan secara sadar menggunakan istilah seperti “shall” (akan yang mengandung keharusan), “agree” (setuju), “undertake” (sepakat), “rights” (hak), “obligations” (kewajiban), “enter into force” (mulai mengikat). Namun, jika negara-negara tadi hanya bermaksud mengikat dirinya dalam suatu MOU maka negara-negara itu tidak akan menggunakan istilah “shall” tetapi menggantinya dengan “will” (akan). Sementara itu, istilah-istilah “agree”, “undertake” akan dihindari. Sedangkan istilah “enter into force” biasanya akan diganti dengan istilah “come into operation” atau “come into effect”.
Inilah yang menyebabkan sering terjadinya perbedaan pendapat dari para pihak, terutama jika persetujuan itu bersifat persetujuan antara dua pihak (bilateral). Oleh karena itulah menjadi penting untuk menegaskan status persetujuan itu selama berlangsungnya negosiasi, apakah ia akan diberi status sebagai treaty atau (sekadar) MOU.
Pada saat ini, MOU digunakan pada banyak bidang hubungan internasional (diplomatik, pertahanan, perdagangan, bantuan, transpor, dan lain-lain). Dalam banyak hal, sesungguhnya dapat digunakan perjanjian internasional (treaty) namun karena alasan tertentu yang digunakan adalah MOU. Alasan yang paling umum mengapa digunakan MOU, bukan treaty, adalah alasan kerahasiaan. Banyak pengaturan atau ketentuan, khususnya dalam bidang pertahanan, yang harus tetap dijaga kerahasiaannya dan karenanya hanya dapat ditemukan dalam MOU. Acapkali suatu treaty dalam bidang pertahanan, sebagai contoh, dilengkapi atau diberi suplemen sejumlah MOU.
MOU tidak memerlukan formalitas-formalitas (nasional maupun internasional) sebagaimana ditemukan dalam proses pembuatan treaty. Bahkan lebih sering terjadi, MOU berlaku efektif hanya dengan penandatangan (signature). Karena bukan merupakan perjanjian internasional (dalam arti treaty), suatu MOU tidak tunduk pada prosedur konstitusional apapun, seperti misalnya pemaparan di hadapan parlemen, meskipun hal ini bergantung pada ketentuan undang-undang dan praktik masing-masing negara.
Dengan keberadaan MOU yang demikian, banyak yang kemudian meragukan apakah valid untuk membedakan treaty dengan MOU sebab keduanya mewujudkan suatu persetujuan. Pertanyaan teoritis ini mengabaikan praktik negara-negara. Suatu negara bebas untuk mengikatkan diri atau tidak mengikatkan diri dalam suatu perjanjian internasional (treaty). Tatkala mereka tidak hendak terikat suatu instrumen yang secara hukum mengikat (a legally binding instrument), negara-negara menjelaskan kehendaknya itu melalui pertimbangan yang mendalam dan cermat dalam pilihan kata-kata yang digunakan.
Namun, pertanyaannya, apakah suatu MOU mengandung akibat pada suatu waktu? Meskipun hal ini tergantung pada keadaan-keadaan dan istilah-istilah yang tepat yang digunakan, maksud suatu negara yang dinyatakan dalam MOU kemungkinan besar mengandung konsekuensi hukum. Secara umum dapat dikatakan, tatkala suatu pernyataan yang jelas dibuat oleh suatu negara terhadap negara lainnya, dan kerugian negara yang disebut belakangan bergantung pada pernyataan tersebut, maka negara yang disebut terdahulu tidak dibenarkan untuk menarik kembali pernyatannya. Hal ini merupakan prinsip fundamental dalam hukum internasional, yaitu prinsip itikad baik.
Jenis-Jenis Perjanjian Internasional
Berbeda halnya dengan masa-masa awal pertumbuhan hukum internasional di mana pergaulan internasional banyak diatur berdasarkan hukum kebiasaan internasional, pada saat ini, dan tampaknya juga untuk masa yang akan datang, negara-negara cenderung mengatur dan menuangkan hubungan hukum internasionalnya ke dalam berbagai bentuk perjanjian internasional. Hal itu disebabkan perjanjian internasional lebih memberi jaminan kepastian hukum baik bagi pihak-pihak yang terikat oleh perjanjian itu maupun pihak ketiga.
Bahkan, pada sejumlah cabang hukum internasional, telah banyak dilakukan kodifikasi hukum kebiasaan internasional yang kemudian dituangkan ke dalam bentuk perjanjian internasional (convention), misalnya dalam bidang hukum hukum humaniter internasional (yang dulu dikenal dengan nama hukum perang), hukum diplomatik, hukum laut, dan lain-lain.
Untuk perjanjian antarnegara, terdapat bermacam-macam perjanjian internasional yang dapat ditinjau dari berbagai segi, di antaranya:
1. Berdasarkan jumlah pesertanya;
2. Berdasarkan kaidah hukum yang dilahirkannya;
3. Berdasarkan prosedur atau tata cara pembentukannya;
4. Berdasarkan jangka waktu berlakunya.
1. Perjanjian Internasional Berdasarkan Jumlah Pesertanya
Perjanjian perjanjian internasional dapat diikuti oleh hanya dua negara selaku negara pihak (state parties) maupun lebih dari dua pihak. Dilihat berdasarkan jumlah pesertanya, perjanjian internasional dapat dikelompokkan ke dalam:
a. Perjanjian Internasional Bilateral;
b. Perjanjian Internasional Multilateral.
Perjanjian internasional bilateral adalah perjanjian internasional yang jumlah peserta atau pihaknya hanya terdiri atas dua pihak. Sedangkan perjanjian internasional multilateral adalah perjanjian internasional yang terdiri atas lebih dari dua pihak. Sedangkan perjanjian internasional multilateral adalah perjanjian internasional pesertanya atau pihak-pihak yang terikat di dalamnya lebih dari dua pihak (negara).
Satu hal penting dalam pembedaan perjanjian internasional atas perjanjian internasional bilateral dan multilateral tersebut adalah :
1. Dalam kaitannya dengan masalah pensyaratan (reservasi, reservation – akan dijelaskan lebih lanjut dalam uraian-uraian berikutnya). Pensyaratan atau reservasi adalah bahwa suatu negara atau peserta perjanjian mengajukan suatu syarat tertentu sebelum menyatakan kesediannya untuk terikat dalam perjanjian itu. Misalnya, suatu negara menyatakan bersedia terikat dalam suatu perjanjian sepanjang suatu ketentuan tertentu dari perjanjian itu tidak diberlakukan terhadapnya.
Dalam perjanjian bilateral, jika suatu pihak mengajukan pensyaratan namun tidak diterima oleh pihak lainnya maka otomatis tidak akan lahir suatu perjanjian. Sebaliknya, jika pensyaratan itu diterima oleh pihak lainnya maka dengan sendirinya telah lahir suatu perjanjian karena penerimaan itu sama artinya kedua belah pihak telah mencapai kata sepakat.
Namun, dalam perjanjian multilateral, jika suatu pihak mengajukan pensyaratan dan hal itu diterima oleh peserta lainnya maka masih mungkin lahir suatu perjanjian yaitu perjanjian dengan pensyaratan sepanjang pensyaratan itu tidak dilarang. Dengan kata lain, suatu perjanjian multilateral tetap dapat disahkan sebagai perjanjian namun satu atau lebih ketentuannya tidak berlaku atau mengikat terhadap para pihak yang mengajukan pensyaratan, sedangkan pihak-pihak yang tidak melakukan pensyaratan seluruh ketentuan dalam perjanjian itu berlaku atau mengikat.
2. Dalam kaitannya sifat atau hakikat kaidah hukum yang dilahirkan oleh perjanjian tersebut.
Perjanjian bilateral melahirkan kaidah hukum yang mengikat kedua belah pihak yang membuat perjanjian tersebut. Sebab, perjanjian bilateral biasanya memang mengatur kepentingan-kepentingan yang sangat khusus antara kedua belah pihak yang mengadakan perjanjian itu. Sedangkan pihak ketiga, tidak mungkin turut menjadi pihak dalam perjanjian itu. Oleh karena itulah, perjanjian bilateral juga kerap dinamakan perjanjian tertutup (closed treaty). Ada juga yang menyebutnya sebagai treaty contract karena – sebagaimana halnya kontrak – perjanjian itu hanya melahirkan kaidah hukum bagi pihak-pihak yang mengadakannya.
Sedangkan, dalam perjanjian multilateral, sifat kaidah hukum yang dilahirkan oleh perjanjian itu lazimnya bersifat umum, meskipun dapat pula bersifat khusus. Hal itu bergantung pada corak perjanjian itu, yaitu apakah ia bercorak tertutup atau terbuka. Misalnya, perjanjian multilateral yang diadakan oleh negara-negara Asia Tenggara dalam kerangka ASEAN. Perjanjian ini bersifat khusus karena coraknya tertutup. Sebab, ia menutup kemungkinan masuknya negara lain di luar kawasan Asia Tenggara untuk ikut menjadi pihak di dalamnya.
Jadi, dilihat dari perspektif coraknya, perjanjian multilateral dimungkinkan bersifat tertutup sebagaimana halnya perjanjian bilateral. Sebaliknya, perjanjian bilateral tidak mungkin bercorak terbuka melainkan senantiasa tertutup.
Sementara itu, perjanjian internasional yang bercorak terbuka dan bersifat umum dapat diketahui dari substansi atau materi yang menjadi isi perjanjian itu. Maksudnya, substansi atau materi yang menjadi isi perjanjian itu tidak semata-mata bersangkut-paut dengan kepentingan negara-negara yang menjadi pihak dari perjanjian itu tetapi juga kepentingan negara ketiga sehingga bagi negara ketiga ini dimungkinkan untuk turut serta menjadi pihak sekalipun ia tidak sejak awal merupakan peserta perjanjian itu (akan diuraikan lebih lanjut dalam topik bahasan tentang cara-cara mengikatkan diri dalam perjanjian internasional). Dengan kata lain, perjanjian-perjanjian semacam ini melahirkan kaidah-kaidah hukum yang bersifat umum. Oleh karena itulah perjanjian demikian kerap dinamakan law-making treaty.
2. Perjanjian Internasional Berdasarkan Kaidah Hukum Yang Dilahirkannya
Pembedaan perjanjian internasional berdasarkan kaidah hukum yang dilahirkannya sesungguhnya telah dengan sendirinya terjelaskan oleh uraian pada angka 1 di atas, yaitu:
a. Perjanjian internasional yang melahirkan kaidah-kaidah hukum yang khusus berlaku bagi pihak-pihak yang membuatnya (treaty contract);
b. Perjanjian internasional yang melahirkan kaidah-kaidah hukum yang berlaku umum karena sifatnya yang terbuka bagi masuknya pihak ketiga. Perjanjian seperti itu dinamakan law-making treaty.
3. Perjanjian Internasional Berdasarkan Prosedur atau Tata Cara Pembentukannya
Jika dilihat dari prosedur atau tata cara pembentukannya, perjanjian internasional dapat dikelompokkan menjadi:
a. Perjanjian internasional yang dibentuk melalui dua tahap, yaitu tahap perundingan (negotiation) dan tahap penandatanganan (signature). Pada tahap perundingan, para perunding dari para pihak bertemu dalam suatu forum atau tempat yang secara khusus membahas serta merumuskan pokok-pokok masalah yang dirundingkan. Hasil perundingan, yang merupakan hasil kesepakatan para pihak, nantinya akan berupa naskah perjanjian.
Selanjutnya, pada tahap kedua, yaitu tahap penandatanganan, perjanjian itu sekaligus telah mempunyai kekuatan hukum mengikat (legal binding power). Dengan kata lain, tahap terakhir (yaitu tahap penandatanganan) dalam perjanjian dengan dua tahap ini sekaligus berfungsi sebagai pernyataan pengikatan diri para pihak terhadap naskah hasil perundingan itu.
Lazimnya, perjanjian dengan dua tahap ini adalah perjanjian yang substansinya cukup sederhana dan pelaksanaannya dapat segera dilaksanakan.
b. Perjanjian internasional yang dibentuk melalui tiga tahap. Perjanjian ini, di samping terdiri atas dua tahap yang telah disebutkan di atas, ada tahap ketiga yaitu tahap pengesahan atau ratifikasi (ratification).
Bedanya dengan perjanjian yang hanya terdiri atas dua tahap adalah bahwa dalam perjanjian dengan tiga tahap ini penandatangan naskah hasil perundingan bukanlah berfungsi sebagai pernyataan pengikatan diri melainkan sebagai semacam pernyataan bahwa wakil para pihak dalam perundingan itu telah mencapai kata sepakat mengenai masalah-masalah yang dirundingkan. Sedangkan agar perjanjian (yang telah ditandatangani) itu mengikat para pihak, masih diperlukan satu tahap lagi yaitu tahap pengesahan (ratifikasi). Untuk melaksanakan tahapan ini, wakil para pihak akan mengajukan perjanjian itu kepada pemerintahnya masing-masing untuk diratifikasi atau disahkan.
Jadi, perjanjian itu baru mengikat para pihak jika ratifikasi telah dilakukan. Persoalan bagaimana tata cara atau prosedur ratifikasi itu dilaksanakan, hal itu sepenuhnya merupakan urusan hukum nasional, dalam hal ini hukum tata negara, dari pihak-pihak atau negara-negara yang bersangkutan.
Perjanjian dengan tiga tahap ini biasanya menyangkut substansi yang penting. Hanya saja, parameter penting-tidaknya suatu masalah itu tidak ada ketentuan yang berlaku umum dan berbeda-beda antara negara yang satu dan negara lainnya.
4. Perjanjian Internasional Berdasarkan Jangka Waktu Berlakunya
Dari sudut pandang jangka waktu berlakunya, perjanjian internasional dapat dibedakan menjadi:
a. Perjanjian internasional yang mencantumkan jangka waktu berlakunya secara tegas.
b. Perjanjian internasional yang tidak mencantumkan jangka waktu berlakunya secara tegas.
Pertanyaan yang timbul dalam hal suatu perjanjian tidak mencantumkan jangka waktu berlakunya secara tegas adalah apakah dengan demikian berarti perjanjian itu berlaku untuk selamanya? Tidak selalu dapat diartikan demikian. Jika tujuan dibuatnya suatu perjanjian sudah tercapai, yang berarti maksud dibuatnya perjanjian itu sudah terlaksana, maka sesungguhnya perjanjian itu berakhir dengan sendirinya meskipun ketentuan mengenai pengakhiran tersebut tidak dicantumkan secara tegas dalam perjanjian itu. Demikian pula jika objek dari perjanjian itu hilang, perjanjian itu pun otomatis berakhir.
Jadi, untuk melihat maksud para pihak apakah suatu perjanjian dimaksudkan berlaku untuk suatu jangka waktu tertentu, kita harus meneliti isi perjanjian itu. Perjanjian-perjanjian dengan jangka waktu yang tidak terbatas hanya dimungkinkan selama perjanjian itu mampu memenuhi kebutuhan para pihak atau mampu mempertahankan relevansinya dengan zaman yang terus berubah.
Proses Pembentukan Perjanjian Internasional
Konvensi Wina 1969 (tentang Hukum Perjanjian Internasional) yang – sebagaimana telah disinggung pada uraian sebelumnya – hanya berlaku untuk perjanjian internasional yang dibuat oleh negara-negara (perjanjian antarnegara), mengatur tata cara dan proses pembentukan perjanjian internasional itu dalam Part II Section 1, Article 6-10. Di situ dijelaskan secara rinci bagaimana tata cara dan proses yang harus dilalui dalam pembentukan suatu perjanjian internasional antarnegara.
Dalam Konvensi Wina 1969, Pasal 6, dikatakan bahwa setiap negara memiliki kemampuan untuk mengadakan perjanjian internasional. Negara yang dimaksud di sini adalah negara yang memiliki kepribadian hukum internasional (international legal personality). Sehubungan dengan itu timbul beberapa pertanyaan:
• Pertama, apakah negara bagian dari suatu negara yang berbentuk federasi (negara federal atau negara serikat) mempunyai kemampuan hukum (legal capacity) untuk membuat perjanjian internasional?
• Kedua, siapakah yang dapat bertindak mewakili atau atas nama negara dalam suatu proses pembuatan perjanjian internasional?
Terhadap pertanyaan pertama, jawabannya adalah bahwa hal itu bergantung pada konstitusi negara yang bersangkutan dan berbeda-beda antara negara federal yang satu dan yang lain. Negara-negara bagian dari Amerika Serikat, Australian, Kanada (yang disebut Province) tidak mempunyai kewenangan itu. Artinya, wewenang untuk membuat perjanjian internasional di negara-negara yang disebutkan tadi ada di tangan pemerintah federal. Namun, ada juga konstitusi negara federal yang memberikan kewenangan untuk membuat perjanjian internasional kepada negara-negara bagiannya. Misalnya, Belarus dan Ukraina tatkala masih merupakan negara bagian dari Uni Republik Soviet Sosialis (Uni Soviet) pada masa lalu. Kedua negara bagian tersebut ikut menandatangani Konvensi-konvensi Jenewa tentang Hukum Laut 1959 sebagai negara-negara yang terpisah dari Uni Soviet.
Sementara itu, daerah-daerah yang disebuat sebagai “wilayah seberang lautan” (overseas territories) dan kawasan administrasi khusus (special administration region) juga tidak mempunyai kewenangan dan kemampuan hukum untuk membuat perjanjian internasional atas namanya sendiri kecuali ia diberi kewenangan untuk itu oleh negara induknya, baik secara umum maupun hanya untuk masalah-masalah tertentu. Namun, dalam hal demikian, negara induknyalah yang terutama bertanggung jawab atas pelaksanaan perjanjian yang dibuat itu.
Sedangkan terhadap pertanyaan kedua, Pasal 7 Ayat (1) a Konvensi Wina 1969 menentukan bahwa yang dapat mewakili negara dalam proses pembuatan perjanjian internasional adalah mereka yang ditunjuk oleh negaranya. Untuk membuktikan bahwa yang bersangkutan benar-benar ditunjuk oleh negaranya ia harus menunjukkan surat-surat kuasa penuh (full powers atau credentials). Namun hal itu tidak diperlukan jika sejak awal peserta konferensi sudah menentukan bahwa surat-surat demikian tidak diperlukan.
Menurut Pasal 7 Ayat (1) b Konvensi Wina 1969, kewajiban untuk menunjukkan surat-surat kuasa penuh secara formal juga dapat dikesampingkan dan seseorang dianggap mewakili negaranya dalam suatu proses pembuatan perjanjian jika praktik di negara itu atau keadaan-keadaan di negara itu menunjukkan bahwa negara itu menganggap orang tersebut mewakili negaranya untuk maksud perumusan dan perjanjian itu. Dengan kata lain, tanpa perlu menunjukkan surat-surat kuasa penuh, orang dimaksud telah dapat mengadakan perundingan untuk merumuskan naskah perjanjian.
Selain ketentuan di atas, dalam Pasal 7 Ayat (2) Konvensi Wina 1969 ditentukan bahwa sejumlah pejabat negara, karena kedudukan atau jabatannya, dianggap selalu bertindak atas nama negaranya sehingga tidak memerlukan surat-surat kuasa penuh dalam merumuskan perjanjian-perjanjian internasional, yaitu:
a. Kepala negara, kepala pemerintahan, menteri luar negeri. Mereka ini tidak memerlukan surat-surat kuasa penuh untuk semuan tindakannya dalam hubungan internasional termasuk dalam membuat perjanjian internasional;
b. Kepala misi diplomatik, khusus bagi pembuatan dan pengikatan diri dalam perjanjian internasional yang dibuat negaranya dengan negara tempat ia ditempatkan atau diakreditasikan;
c. Wakil-wakil yang ditempatkan atau diakreditasikan oleh negaranya di lembaga-lembaga internasional, khusus dalam hubungannya dengan pembuatan perjanjian internasional yang dibuat negaranya dengan organisasi internasional tempat ia diakreaditasikan.
Kesepakatan yang diperoleh para pihak dalam perundingan mengenai isi dan rumusannya harus diformulasikan secara formal. Tahap ini dinamakan tahap penerimaan naskah (adoption of the text). Bagi perjanjian-perjanjian internasional yang diadakan melalui konferensi multilateral maupun global, tahapan penerimaan naskah ini biasanya dilakukan dengan pemungutan suara, namun dapat pula dilakukan dengan cara lain yang disepakati oleh negara-negara peserta konferensi itu.
Selanjutnya, terhadap naskah perjanjian yang telah disepakati oleh wakil para pihak itu selanjutnya dilakukan tindakan pengesahan naskah (authentication of the text). Tindakan atau tahap pengesahan naskah ini bukanlah bermaksud mengubah isi perjanjian yang telah disepakati itu melainkan hanya menyempurnakan naskah, misalnya untuk membetulkan kesalahan redaksi kalimat yang dapat menimbulkan penafsiran yang berbeda-beda.
Cara pengesahan atau autentikasi naskah ini dilakukan sesuai dengan prosedur dalam salah satu pasal dari naskah perjanjian itu. Jika hal demikian tidak diatur dalam naskah, para pihak dapat menentukan cara lain yang disepakati. Jika kesepakatan tentang prosedur dimaksud tidak tercapai, pengesahan naskah dapat dilakukan oleh wakil-wakil negara itu dengan cara-cara seperti penandatanganan (signature), penandatanganan ad referendum (signature ad referendum), atau pembubuhan paraf (inialling).
Apabila naskah perjanjian telah disahkan maka naskah tersebut menjadi naskah otentik. Tahap selanjutnya adalah tahap persetujuan untuk mengikatkan diri dalam perjanjian (consent to be bound by a treaty). Mengenai cara menyatakan persetujuan untuk mengikatkan diri ini diatur dalam salah satu pasal dari perjanjian yang bersangkutan. Artinya, para pihak peserta perjanjian itu sendirilah yang menentukan caranya.
Menurut Pasal 11 Konvensi Wina 1969, yang merupakan semacam pengukuhan dari praktik negara-negara yang telah berlangsung sejak lama, ada beberapa cara negara-negara untuk menyatakan persetujuannya untuk terikat dalam suatu perjanjian internasional, yaitu:
a. Penandatangan (signature);
b. Pertukaran instrumen yang melahirkan suatu perjanjian internasional (exchange of instruments constituting a treaty);
c. Pengesahan atau ratifikasi (ratification);
d. Penerimaan atau akseptasi (acceptance);
e. Persetujuan (approval);
f. Penambahan atau aksesi (accession);
g. Cara lain yang disetujui oleh para pihak (any other means if so agreed).
Dengan penjelasan di atas dapat disimpulkan bahwa ukuran atau kriteria yang bersifat umum dan objektif untuk memilih atau menerapkan salah satu dari cara persetujuan untuk menyatakan diri terikat dalam suatu perjanjian internasional. Para pihaklah yang menentukan cara mana yang dipilih untuk sebagai cara menyatakan persetujuan untuk terikat dalam suatu perjanjian internasional itu (Catatan: tentang cara-cara negara mengikatkan diri dalam perjanjian internasional akan diuraikan lebih lanjut pada uraian berikutnya).
Mulai Berlakunya Perjanjian Internasional
Mulai berlakunya suatu perjanjian internasional (entry into force of a treaty) juga tidak terdapat ketentuan yang berlaku umum dan seragam untuk setiap perjanjian internasional. Konvensi Wina 1969 menyatakan bahwa mengenai hal itu dituangkan dalam satu pasal tersendiri dalam perjanjian internasional yang bersangkutan.
Praktik negara-negara selama ini menunjukkan bahwa ada perjanjian internasional yang tanggal mulai berlakunya suatu perjanjian internasional dinyatakan secara tegas dalam perjanjian itu, ada pula yang tidak dicantumkan secara tegas. Secara umum dapat dikatakan bahwa ketentuan tentang mulai berlakunya suatu perjanjian internasional terdapat variasi sebagai berikut:
a. Ada perjanjian internasional yang mulai berlakunya dicantumkan secara tegas. Misalnya dikatakan (dalam salah satu pasal perjanjian itu) bahwa perjanjian mulai berlaku pada saat penandatanganan oleh para pihak yang mengadakan perjanjian. Mulai berlakunya perjanjian dengan cara ini biasanya terjadi pada perjanjian-perjanjian yang baik isi maupun sifatnya merupakan perjanjian teknis-operasional.
b. Ada perjanjian internasional yang mulai berlakunya tidak dicantumkan secara tegas. Hal ini biasa terjadi untuk perjanjian-perjanjian internasional yang berskala besar dan ruang lingkupnya mencakup aspek yang luas – meskipun tidak mudah untuk menentukan ukuran luas atau sempitnya ruang lingkup tersebut. Dalam hubungan ini terdapat beberapa cara:
i. Perjanjian dikatakan mulai berlaku pada saat dilakukannya pertukaran piagam ratifikasi dari perjanjian itu (exchange of instruments of ratifications);
ii. Perjanjian dikatakan mulai berlaku pada saat penandatanganan pengesahan (ratification) dilakukan di masing-masing ibukota negara dari para pihak;
Ketentuan tentang mulai berlakunya perjanjian dengan cara (i) dan (ii) di atas biasanya terjadi pada perjanjian-perjanjian bilateral atau perjanjian multilateral dengan peserta terbatas di mana kaidah hukum yang dilahirkan oleh perjanjian itu adalah kaidah hukum yang khusus berlaku bagi pihak-pihak yang bersangkutan. Dengan kata lain, perjanjian-perjanjian yang mulai berlakunya seperti pada angka (i) dan (ii) di atas adalah perjanjian-perjanjian yang tidak tergolong ke dalam law-making treaties.
iii. Perjanjian dikatakan mulai berlaku setelah dipenuhinya keadaan atau persyaratan tertentu, misalnya setelah dilewatinya suatu jangka waktu tertentu sesudah pendaftaran instrumen ratifikasi terakhir yang diperlukan bagi berlakunya perjanjian itu (the deposit of the last instrument of ratification needed to bring the treaty into force). Ini terjadi pada perjanjian-perjanjian internasional yang mempersyaratkan suatu jumlah ratifikasi tertentu untuk berlakunya perjanjian itu. Contohnya dari mulai berlakunya perjanjian dengan cara ini adalah:
Statuta Roma (Rome Statute) yang melahirkan Mahkamah Pidana Internasional atau ICC (International Criminal Court). Pada Pasal 126 Ayat (1) Statuta dikatakan bahwa Statuta mulai berlaku pada hari pertama dari bulan setelah hari keenampuluh sesudah tanggal diterimanya penyimpanan/pendepositan instrumen ratifikasi yang keenampuluh pada Sekretaris Jenderal PBB. Berarti, perjanjian internasional ini (Statuta Roma) mempersyaratkan setidak-tidaknya 60 negara/peserta agar Statuta itu dapat menjadi ketentuan hukum internasional positif;
Konvensi Hukum Laut 1982. Pada Pasal 308 Ayat (1) Konvensi ini dikatakan bahwa Konvensi ini mulai berlaku dua belas bulan setelah penyimpanan/pendepositan piagam ratifikasi yang keenampuluh pada Sekretaris Jenderal PBB. Jadi, sebagaimana halnya Statuta Roma, Konvensi Hukum Laut 1982 pun mempersyaratkan sekurang-kurangnya 60 negara/peserta agar dapat menjadi ketentuan hukum internasional positif.
Sehubungan dengan kedua contoh di atas, timbul pertanyaan: bagaimanakah jika jumlah peserta yang dipersyaratkan tidak terpenuhi, apakah kemudian berarti perjanjian internasional tersebut berakhir atau batal dengan sendirinya?
Jika terjadi keadaan demikian (tidak terpenuhinya jumlah peserta yang dipersyaratkan bagi berlakunya suatu perjanjian) maka perjanjian itu berlaku dan mempunyai kekuatan mengikat (binding power) hanya terhadap peserta yang telah menyatakan persetujuannya untuk terikat pada perjanjian itu. Sedangkan bagi peserta atau negara lain yang belum atau tidak menyatakan persetujuannya untuk terikat – meskipun misalnya negara tersebut ikut aktif dalam konferensi yang melahirkan perjanjian internasional itu – sama sekali tidak terikat oleh perjanjian itu. Hal ini sesuai dengan salah satu asas dalam hukum perjanjian internasional yaitu asas “pacta tertiis nec nocent nec prosunt”, suatu perjanjian tidak memberikan hak atau membebani kewajiban kepada pihak-pihak yang tidak terikat kepada perjanjian itu.
Pertanyaan lain yang timbul adalah, negara terhadap perjanjian-perjanjian internasional yang bersifat terbuka dan telah menjadi ketentuan hukum internasional positif (artinya, jumlah minimum ratifikasi yang dipersyaratkan telah terpenuhi), jika suatu negara hendak ikut dalam perjanjian tersebut dan menyatakan persetujuannya untuk terikat, kapankah saat mulai berlakunya perjanjian itu bagi negara tersebut?
Terhadap pertanyaan ini, praktik negara-negara yang telah berlangsung lama, dan juga telah dituangkan dalam ketentuan Pasal 24 Ayat (3) Konvensi Wina 1969, menentukan bahwa negara itu mulai terikat pada tanggal ia menyatakan persetujuannya untuk terikat. Namun, ketentuan ini pun tidak berlaku umum. Misalnya, Statuta Roma, Pasal 126 Ayat (2)-nya menyatakan bahwa bagi negara yang demikian maka Statuta mulai berlaku terhadap dirinya pada hari pertama dari bulan setelah hari keenampuluh diterimanya instrumen ratifikasi negara itu.
Berdasarkan uraian di atas dapat disimpulkan bahwa tentang mulai berlakunya (entry into force) suatu perjanjian internasional tidak terdapat ketentuan yang seragam dan berlaku umum. Hal itu bergantung pada para peserta atau negara-negara yang membuat perjanjian yang bersangkutan dan juga pada sifat serta ruang lingkup materi atai isi suatu perjanjian internasional.
Terhadap perjanjian-perjanjian internasional yang untuk mulai berlakunya mempersyaratkan jumlah ratifikasi tertentu terbuka kemungkinan bahwa perjanjian itu tidak menjadi ketentuan hukum internasional positif yaitu jika jumlah ratifikasi yang dipersyaratkan tidak terpenuhi. Sehingga, jika itu terjadi, perjanjian tersebut hanya akan mengikat negara-negara peserta perjanjian itu saja. Dalam sejarah pertumbuhan hukum internasional, khususnya hukum internasional yang lahir dari perjanjian internasional, kemungkinan demikian memang terjadi. Misalnya Konvensi Roma 1918 yang mengatur tentang hukum angkutan udara.
Pertanyaan lain yang timbul, dalam hal suatu perjanjian internasional ternyata tidak pernah mencapai jumlah ratifikasi yang dipersyaratkan, sehingga tidak pernah pula menjadi ketentuan hukum internasional positif, apakah berarti negara-negara yang tidak menjadi pihak dari perjanjian itu dapat sesuka hati melanggar kaidah-kaidah yang tertuang dalam perjanjian itu? Terhadap pertanyaan ini dapat diberikan jawaban bahwa pertama, sumber hukum internasional bukan hanya perjanjian (Catatan: tentang hal ini akan diuraikan lebih jauh dalam pembicaraan tentang sumber-sumber hukum internasional). Kedua, kaidah-kaidah yang dimuat suatu perjanjian acapkali merupakan kodifikasi dari kaidah-kaidah hukum kebiasaan yang sudah berlangsung lama. Oleh karena itu, jika suatu negara melakukan pelanggaran terhadap kaidah hukum perjanjian di mana dia tidak ikut serta dalam perjanjian itu, hal itu tidaklah membebaskan negara yang bersangkutan dari kewajiban bertanggung jawab. Ia tetap dapat dipertanggungjawabkan, misalnya dengan alasan telah melanggar suatu kaidah hukum kebiasaan internasional yang berlaku umum dan telah diakui sebagai hukum oleh masyarakat internasional (Catatan: tentang hal ini akan diuraikan lebih jauh dalam pembicaraan tentang tanggung jawab negara).
CARA-CARA PERSETUJUAN NEGARA UNTUK TERIKAT
PADA PERJANJIAN INTERNASIONAL
I. PENDAHULUAN
Dalam masyarakat internasional dewasa ini, perjanjian internasional, sebagai salah satu sumber hukum internasional, memegang peranan penting, terutama dalam mengatur kehidupan dan pergaulan hidup antarnegara. Sebab, gagasan mendasar dari hukum internasional, sebagaimana dikatakan oleh Root adalah:
“First, that each nation has a right to live according to its own conceptions of life; second, that each national right is subject to the equal identical right of every nation ... international law is the application of these principles through accepted rules of national action adapted to govern the conduct of nations toward each other in the contacts of modern civilization.”34
Melalui perjanjian-perjanjian internasional itulah negara-negara menggariskan dasar-dasar kerjasama mereka, mengatur bermacam-macam kegiatan, menyelesaikan berbagai masalah untuk kelangsungan hidup masyarakat.35 Peranan penting perjanjian internasional makin terasa dalam kehidupan masyarakat internasional dengan adanya perkembangan yang demikian pesat dalam tubuh masyarakat internasional itu sendiri, sehingga dipandang perlu untuk memisahkan pengaturan hukum perjanjian internasional antarnegara dan perjanjian internasional yang dibuat oleh negara dengan organisasi-organisasi internasional, atau antarsubjek-subjek hukum internasional lainnhya. Hal ini dikarenakan adanya perkembangan pesat pada organisasi internasional tersebut di samping karena adanya ciri-ciri khusus pada masing-masing perjanjian itu.36
Keadaan masyarakat internasional dewasa ini, terutama setelah berakhirnya Perang Dunia II, sudah sangat berubah. Seorang sarjana dari Universitas Yale, Amerika Serikat, Lung-chu Chen, mengatakan bahwa masyarakat dunia saat ini berada dalam keadaan yang benar-benar saling bergantung sebagai bagian dari gerak pertumbuhan masyarakat – berupa pemikiran atau gagasan, barang dan jasa – yang melewati batas-batas nasional negara-negara. Sebagai akibatnya, “wilayah” bidang hukum ini menjadi lebih luas dari sekadar hukum yang mengatur hubungan antarpemerintah.37 Lebih jauh ia mengatakan:
“International law ... is a continuing process through which the common interest of the members of the world community are classified and secured. It seeks to attain a minimum order, in the sense of minimizing unauthorized coercion, and to achieve an optimum order, in the sense of the widest possible shaping and sharing of all values (respect, power, enlightenment, well-being, wealth, skill, affection, and rectitude). The ultimate goal should be the establishment of a world community of human dignity”38 (cetak tebal oleh Penulis).
Apa yang oleh Lung-chu Chen dikatakan sebagai “tujuan tertinggi” (ultimate goal) hukum internasional tersebut, yaitu “terbentuknya masyarakat dunia yang bermartabat kemanusiaan” (the establishment of a world community of human dignity) tampaknya kini tengan berada dalam proses, antara lain, terbukti dari lahirnya gagasan untuk membangun “Tata Ekonomi Internasional Baru” (New International Economic Order),39 yang membawa akibat tumbuhnya bidang atau cabang “baru” hukum internasional, yakni International Economic Law dan International Development Law.40 Pemikiran atau gagasan yang mendasari lahirnya bidang-bidang hukum ini adalah bahwa kalau hukum internasional klasik lahir berdasarkan prinsip persamaan kedaulatan, cabang hukum internasional ini berasal dari dasar pemikiran bahwa “persamaan” (equality) dalam keadaan tidak adanya persamaan dalam bidang ekonomi sesungguhnya sama saja artinya dengan mengesahkan berlangsungnya ketiadaan persamaan tersebut.41
Dalam intensitas hubungan internasional yang mendalam seperti diuraikan di atas, perjanjian internasional sebagai salah satu sumber hukum internasional formal memegang peranan penting. Sebab, hubungan-hubungan itu direalisasikan dan diatur dalam bentuk perjanjian-perjanjian internasional. Dalam masyarakat internasional, yang merupakan suatu kompleks kehidupan bersama yang terdiri atas aneka ragam masyarakat yang jalin-menjalin, peran negara tetap menonjol dan menjadi urusan utama hukum internasional.42 Hal ini disebabkan karena, dilihat secara politis-yuridis, negara-negara dengan kekuasaan teritorialnya yang mutlak dan monopolinya dalam penggunaan kekuasaan merupakan pelaku primer dalam masyarakat internasional. Sedangkan hubungan internasional antara pelaku-pelaku yang lain hanya dimungkinkan sekadar diperkenankan oleh negara.43
Sadar akan pentingnya perjanjian internasional bagi perkembangan hukum internasional, maka PBB melalui Komisi Hukum Internasional (International Law Commission, ILC) memrakarsai suatu konferensi untuk membahas berbagai hal yang berkenaan dengan hukum perjanjian internasional. Tugas ILC adalah menyusun suatu kodifikasi dari semua masalah hukum yang mungkin timbul dari diadakannya suatu perjanjian internasional.44 Pada tanggal 23 Mei 1969 telah berhasil ditandatangani suatu konvensi yang kemudian dikenal sebagai Vienna Convention on the Law of Treaties (Konvensi Wina mengenai Hukum Perjanjian Internasional). Konvensi ini merupakan hasil akhir dari kesuksesan konferensi-konferensi yang diadakan sebelumnya, yakni mulai dari tangga 26 Maret sampai dengan 24 Mei 1968 dan 9 April sampai dengan 22 Mei 1969.45
Konvensi ini adalah khusus mengatur perjanjian internasional antarnegara dan tidak berlaku untuk perjnajian-perjanjian internasional yang diadakan oleh negara dengan subjek hukum internasional lainnya ataupun yang diadakan antarsesama subjek hukum internasional yang bukan negara, juga tidak berlaku untuk perjanjian internasional tidak tertulis.46 Hal ini bukan berarti bahwa dengan demikian hanya negara-negara yang dapat mengadakan perjanjian internasional melainkan karena Konferensi menganggap perlu untuk mengatur perjanjian-perjanjian internasional yang diadakan oleh subjek-subjek lain yang bukan negara itu secara tersendiri.47
Negara-negara yang mengikatkan diri pada suatu perjanjian internasional berarti mereka telah melepaskan sebagian dari kedaulatannya.48 Dengan mengikatkan diri pada suatu perjanjian internasional berarti tercipta pula hak-hak dan kewajiban-kewajiban yang harus ditaati oleh para pihak yang membuatnya.
Menurut Konvensi Wina 1969 tentang Hukum Perjanjian Internasional (selanjutnya disebut Konvensi), terikatnya negara dalam suatu perjanjian internasional bsa dilakukan dengan berbagai cara, yakni: signature (penandatanganan), exchange of instrument (pertukaran dokumen), ratification (ratifikasi atau pengesahan), acceptance (penerimaan), approval (persetujuan), accession (aksesi).49 Di samping itu, terdapat pula cara lain yang dinamakan adhesion.50 Yang menjadi pertanyaan adalah apakah terdapat perbedaan, baik dalam hal prosedur maupun substansi, terikatnya negara-negara melalui cara-cara sebagaimana disebutkan di atas? Inilah yang akan dikaji dalam tulisan ini.
Pasal 11 Kovensi menyatakan, “The consent to be bound by a treaty may be expressed by signature, exchange of instrument constituting a treaty, ratification, acceptance, approval or accession, or by any other means if so agreed”. Kalau hanya dilihat berdasarkan ketentuan ini maka signature, exchange of instrument, ratification, acceptance, approval, accession, dan any other means ... hanyalah mengatur terntang cara-cara negara mengikatkan diri pada suatu perjanjian internasional. Ketentuan dalam Pasal ini tidak memberikan penjelasan apakah di antara cara-cara tersebut terdapat perbedaan satu dengan yang lain. Namun, jika ketentuan di atas dihubungankan dengan ketentuan yang ada dalam Pasal 12, 13, 14, 15, 16, 17, dan 18 Konvensi, tampaknya pada masing-masing cara terikatnya negara pada suatu perjanjian internasional itu ada perbedaan, serta tergantung pada ketentuan dalam perjanjian itu sendiri untuk menentukan cara mana yang akan dipakai.
Masih dalam kaitan dengan cara terikatnya suatu negara pada suatu perjanjian internasional, Pasal 17 Konvensi menyatakan:
1. Without prejudice to article 19 to 23, the consent of a State to bound by a part of treaty is effective only if the treaty so permits or other contracting States so agree.
2. The consent of a State to be bound by a treaty which permits a choice between differing provisions is effective only if it is made clear to which provisions the consent relates.
Berdasarkan prinsip yang terkandung dalam Pasal 17 tersebut berarti suatu negara diperkenankan untuk terikat pada suatu bagian tertentu dari suatu perjanjian internasional, sepanjang perjanjian itu sendiri membolehkannya atau negara-negara peserta lainnya setuju. Ini merupakan bentuk atau cara lain dari negara untuk mengikatkan diri pada suatu perjanjian internasional yang dinamakan adhesion.51
Begitu suatu negara mengikatkan diri dalam suatu perjanjian, baik untuk seluruhnya maupun untuk sebagian, negara tersebut terikat untuk bertindak yang tidak bertentangan dengan ketentuan-ketentuan dalam perjanjian yang disepakati itu dan melaksanakan ketentuan-ketentuan dalam perjanjian itu dengan itikad baik (good faith). Dalam hal ini berlaku adagium klasik, sebagaimana dikemukakan Cornelius van Bynkershoek, “Pacta privatorum tuetur jus civile, pacta principum bona fides. Hanc si tollas, tollis mutua inter principes commercia ... quin et tollis ipsum jus gentium” (“The civil law protects the contract of individuals, good faith the contract of princes. If you destroy good faith, you destroy the mutual intercourse of princes ... and you destroy even international law”).52
II. PERJANJIAN INTERNASIONAL DAN CARA-CARA NEGARA MENGIKATKAN DIRI
2.1. Perjanjian Internasional dalam Perkembangan Hukum Internasional
Sebagaimana diketahui, perjanjian internasional adalah salah satu sumber (formal) hukum internasional seperti yang dinyatakan dalam Pasal 38 ayat (1) Statuta Mahkamah Internasional yang, antara lain, menyatakan:
“The Court, whose function is to decide in accordance with international law such disputes as are submitted to it, shall apply:
a. International conventions, whether general or particular, establishing rules expressly recognized by the contesting states;
b. International customs, as evidence of a general practice accepted as law;
c. The general principles of law recognized by civilized nations;
d. Subject to the provisions of Article 59, judicial decisions and the theachings of the most highly qualified publicists of the various nations, as subsidiary means for determination or rules of law.”
Walaupun cara-cara penyebutan sumber-sumber hukum tersebut menggunakan urut-urutan seperti di atas, hal itu bukan menggambarkan urutan pentingnya masing-masing sumber tersebut.53 Namun, cara penyebutan yang demikian memberikan suatu “daftar yang berguna” (handy checklist) yang dapat dipakai oleh Mahkamah Internasional dalam rangka menemukan hukum yang paling tepat untuk diterapkan pada perkara yang dihadapi. Misalnya, suatu perjanjian internasional yang dibuat oleh pihak-pihak yang bersengketa mungkin berisikan persetujuan-persetujuan khusus untuk diterapkan pada masalah yang dihadapi. Jika demikian halnya maka Mahkamah tidak perlu mencari lebih jauh (hukum yang paling tepat) ke dalam kebiasaan internasional maupun prinsip-prinsip hukum umum. Dengan demikian maka penyebutan sumber-sumber hukum seperti di atas merupakan cara penyebutan menurut pertimbangan “mana yang paling tepat” bukan “mana yang lebih penting”.54
Dalam hubungan internasional dewasa ini terdapat beberapa hal yang menyebabkan perjanjian internasional menduduki peranan penting dalam perkembangan hukum internasional. Seperti diketahui bahwa, berbeda dengan hukum nasional, cara-cara lahirnya atau diciptakannya hak-hak dan kewajiban-kewajiban internasional sering dirasakan relatif kurang memuaskan. Dalam suatu negara, kepentingan-kepentingan hukum dapat dibentuk atau diatur dengan perjanjian-perjanjian antara dua atau lebih pribadi, atau melalui persetujuan bermeterai, atau melalui undang-undang maupun keputusan-keputusan pengadilan. Dalam hukum internasional, sepanjang menyangkut pembentukan kaidah-kaidah baru, keadaannya lebih terbatas. Kebiasaan-kebiasaan internasional tergantung pada praktik negara-negara dan memerlukan dukungan pendapat dari para sarjana yang biasanya memerlukan suatu proses yang membutuhkan pengembangan dan waktu. Karena itu, perjanjian-perjanjian internasional merupakan cara yang lebih langsung dan formal dalam pembentukan hukum internasional.55
Negara-negara menggunakan perjanjian internasional sebagai sarana untuk menyelesaikan sejumlah besar pekerjaan. Sebagai contoh, mengakhiri peperangan, menyelesaikan sengketa, pendudukan wilayah, penetapan kepentingan-kepentingan tertentu, pembentukan persekutuan dan pembentukan organisasi-organisasi internasional; semua itu dilakukan melalui perjanjian internasional. Karenanya, konsep suatu perjanjian internasional dan cara bekerjanya sudah menjadi masalah yang sangat penting dalam evolusi hukum internasional.56
Betapa perjanjian internasional memegang peranan yang begitu penting dalam perkembangan hukum internasional dapat pula dilihat dari ketentuan Piagam PBB. Pasal 102 Piagam PBB menyebutkan:
1. Every treaty and every international agreement entered into force by any Member of the United Nations under the present Charter comes into force shall be as soon as possible be registered with the Secretariat and published by it;
2. No party to such treaty or agreement which has not been registered in accordance with the provisions of paragraph (1) of this article may invoke that treaty or agreement before any organ of the United Nations.
Ketentuan ini diadakan untuk menghindari adanya diplomasi rahasia dan untuk meningkatkan tersedianya naskah perjanjian.57 Ini menunjukkan bahwa pendaftaran (depository) suatu perjanjian internasional mempunyai fungsi yang amat penting yang berkenaan dengan bentuk, termasuk ketentuan-ketentuan tentang informasi mengenai mulai berlakunya suatu perjanjian internasional.58
Namun, lahirnya suatu perjanjian internasional tidaklah mudah. Perjanjian internasional lahir setelah melalui proses panjang, dan kadang-kadang tak pasti, terutama pada tahap negosiasi perjanjian itu.59 Untuk menghindari keadaan semacam itu, kini mulai dikembangkan teknik-teknik yang dapat mencegah negosiasi yang berlarut-larut. Beberapa contoh dari teknik-teknik tersebut adalah:
1. Suatu perjanjian internasional dibatasi pada kewajiban-kewajiban umum dan beberapa soal administratif, sedangkan kepentingan-kepentingan spesifiknya dirumuskan dalam protokol-protokol dan annex, yang dapat dirumuskan dan diubah sewaktu-waktu dengan cara yang lebih mudah daripada mengubah perjanjian utama (Misalnya: Barcelona Agreement of the Mediterranian Sea Against Pollution);
2. Membentuk suatu perjanjian yang merupakan kerangka kerja (framework treaty) yang berisikan ketentuan-ketentuan untuk berunding secara berkala tentang persetujuan-persetujuan subsider yang tersebar. Persetujuan-persetujuan ini dapat berlaku secara otomatis kecuali jika memilih tidak ikut di dalamnya (Misalnya: Persetujuan-persetujuan mengenai Pos di bawah Universal Postal Union);
3. Tanggung jawab terhadap kebutuhan-kebutuhan sehubungan dengan terjadinya perubahan-perubahan dapat diberikan kepada suatu “badan kolektif” (collective organ) dari negara-negara anggota. Badan yang demikian, dalam banyak hal, menerima keputusan-keputusan yang mengikat dari para peserta, kecuali jika mereka secara khusus menyatakan diri keluar melalui pemberitahuan yang tepat waktu (Contohnya: Convention on the Conservation of Living Resources of the Southeast Atlantic).60
Teknik-teknik negosiasi demikian dilakukan karena disadari bahwa peran perjanjian internasional pada masa-masa yang akan datang akan sangat berpengaruh terhadap perkembangan hukum internasional dalam suasana globalisasi dan kesalingtergantungan kehidupan antarbangsa atau antarnegara.
2.2. Terikatnya Negara-negara pada Perjanjian Internasional melalui Signature, Exchange of Instrument Constituting a Treaty, Ratification, Acceptance, Approval, Accession, dan Adhession.
Perjanjian internasional dalam hubungan ini adalah kontrak atau perjanjian antara negara-negara yang oleh karenanya jika tidak memperoleh persetujuan negara-negara itu maka ketentuan-ketentuan dalam perjanjian tadi tidak akan mengikat negara-negara tersebut.61 Ternyata, sebagaimana telah disinggung pada uraian sebelumnya, bahwa menurut ketentuan Pasal 11 Konvensi persetujuan suatu negara untuk terikat pada suatu perjanjian dapat dinyatakan dengan cara Signature, Exchange of Instrument Constituting a Treaty, Ratification, Acceptance, Approval, Accession, and by any other means if so agreed.62 Uraian berikut akan membahas masing-masing cara tersebut.
• Signature (Penandatangan)
Produk keberhasilan suatu perundingan dalam perjanjian internasional adalah penerimaan (adoption) dan pengesahan (authentication) naskah yang telah disetujui itu. Salah satu fungsi penandatanganan (signature) adalah untuk mengesahkan naskah tersebut. Tetapi pengesahan juga dapat dilakukan dengan cara lain, misalnya dengan cara memasukkan naskah tadi ke dalam final act dari suatu konferensi, atau dengan cara membubuhkan paraf (initialling) pada naskah tersebut.63
Pasal 12 Konvensi menyatakan:
1. The consent of a State to be bound by a treaty is expressed by signature when:
a. a treaty provides that signature shall have the effect;
b. it is otherwise established that the negotiating States were agreed that signature should have that effect; or
c. the intention of the States to give that effect to the signature appears from the full powers of its representatives or was expressed during the negotiation.
2. For the purpose of paragaraph 1:
a. the initialling of a text constitutes a signature of the treaty when it is established that the negotiating States do agreed;
b. the signature ad referendum64 of a treaty by a representative, if confirmed by its State, constitutes a full signature of the treaty.
Dengan demikian, akibat hukum dari penandatangan (signature) adalah: dalam hal penandatanganan (signature) memerlukan ratification, acceptance, atau approval, maka penandatanganan (signature) tidak melahirkan persetujuan untuk terikat (consent to bound). Hanya saja, dalam hal ini, penandatanganan (signature) memberikan sifat agar negara penandatangan meneruskannya ke tahap ratification, acceptance, atau approval dan menimbulkan kewajiban untuk dengan itikad baik mencegah adanya tindakan-tindakan yang diperkirakan dapat menggagalkan tercapainya tujuan perjanjian.65 Tetapi, bilamana suatu perjanjian menetapkan perlunya ratifikasi, atau penerimaan, atau persetujuan, maka penandatanganan menimbulkan kewajiban untuk beritikad baik dan menciptakan persetujuan untuk terikat (consent to be bound). Dalam hal ini, penandatanganan (signature) tidak melahirkan kewajiban untuk meratifikasi.66
• Exchange of instrument constituting a treaty (Pertukaran dokumen yang melahirkan suatu perjanjian)
Ketentuan yang mengatur tentang kesepakatan atau persetujuan untuk terikat melalui cara pertukaran dokumen ini diatur lebih jauh dalam Pasal 13 Konvensi yang menentukan:
The consent of a State to be bound by a treaty constituted by instruments exchanged between them is expressed by that exchange when:
a. the instruments provide that their exchange shall have that effect; or
b. it is otherwise established that those States were agreed that the exchange of instruments should have that effect.
Melihat ketentuan Pasal 13 Konvensi tersebut berarti bahwa persetujuan untuk terikat dapat dilakukan dengan pertukaran dokumen yang melahirkan perjanjian di antara negara-negara yang membuat perjanjian itu jika dokumen tersebut menyatakan bahwa tindakan pertukaran tadi mempunyai akibat terikatnya negara-negara yang bersangkutan. Atau sebaliknya ditetapkan bahwa negara-negara yang bersangkutan setuju kalau pertukaran yang demikian membawa akibat terikatnya mereka oleh perjanjian itu.
Apabila dilihat dari sejarah lahirnya ketentuan ini, ternyata bahwa ILC tidak memandang perlu untuk memberikan penjelasan lebih lanjut mengenai ketentuan yang singkat itu, juga tidak memberikan suatu saran akan perlunya suatu ketentuan khusus untuk menjelaskannya. Koneferensi malah memutuskan bahwa tidak ada keragu-raguan akan hal ini dengan melihat praktik yang sedang tumbuh mengenai lahirnya perjanjian-perjanjian atas dasar pertukaran dokumen yang bahkan tidak ditandatangani.67
Kalau Pasal 13 Konvensi itu diperhatikan dengan seksama maka logikanya exchange of instruments itu baru bisa dilakukan jika telah melalui proses adoption, authentication, dan signature. Tanpa keberhasilan melalui ketiga tahap ini, secara logis, tidak mungkin keadaan sebagaimana dimaksud pada huruf (a) dan (b) dari Pasal 13 itu ada atau lahir. Dengan demikian, dalam realitanya, berarti persetujuan negara untuk terikat melalui cara pertukaran instrumen (exchange of instrument) ini tidak ada bedanya dengan cara penandatanganan (signature).
• Ratification (Ratifikasi atau Pengesahan)
Di luar konteks Konvensi Wina 1969, istilah “ratification” (ratifikasi) mempunyai bermacam-macam arti. McNair mengatakan bahwa ratification dapat berarti:
a. tindakan badan-badan yang berwenang, apakah Penguasa atau Presiden atau Dewan Federal, yang menandakan kehendak suatu negara untuk terikat oleh suatu perjanjian; hal ini kadang-kadang disebut ratifikasi dalam pengertian konstitusional;
b. prosedur internasional yang dengan cara itu suatu perjanjian internasional mempunyai kekuatan berlaku, yaitu pertukaran secara formal dokumen ratifikasi;
c. actual document yang ditutup atau disahkan, yang dengan cara itu suatu negara menyatakan kehendaknya untuk terikat oleh suatu perjanjian;
d. persetujuan dari badan legislatif atau badan negara lainnya yang persetujuannya diperlukan.68
Menurut sejarahnya, ratifikasi adalah suatu tindakan dari Kepala Negara (Raja, pada saat itu) untuk mengukuhkan tanda tangan wakilnya dalam suatu perundingan dengan tujuan supaya diperoleh keyakinan bahwa si wakil tadi tidak bertindak melampaui wewenang yang diberikan kepadanya dalam perundingan sebelum negara tersebut mengikatkan dirinya pada suatu perjanjian.69 Kemudian, ketika sistem pemerintahan demokrasi parlementer menjadi populer, wewenang tersebut berpindah ke tangan lembaga legislatif.70
Sedangkan menurut Konvensi, ratifikasi (sebagaimana telah disebutkan sebelumnya) diartikan sebagai salah satu cara di mana suatu negara memberikan persetujuannya untuk mengikatkan diri pada suatu perjanjian internasional. Selanjutnya, Pasal 14 ayat (1) Konvensi menyatakan:
The consent of a State to be bound by a treaty is expressed by ratification when:
a. the treaty provides for such consent to be expressed by means of ratification;
b. it otherwise established that the negotiating States were agreed that ratification should be required;
c. the representative of the State has signed the treaty subject to ratification;
d. the intention of the State to sign the treaty subject to ratification appears from the full powers of its representatives or was expressed during the negotiation.
Dengan demikian, menurut Pasal 14 Konvensi, terikatnya negara-negara pada suatu perjanjian dengan cara ratifikasi dapat terjadi apabila perjanjian itu sendiri mengharuskan ratifikasi tersebut, atau negara-negara yang mengadakan perundingan menetapkan bahwa ratifikasi diperlukan, atau wakil-wakil dari negara-negara yang berunding telah menandatangani bahwa perjanjian tersebut tunduk pada ratifikasi, atau bahwa maksud dari negara untuk menandatangani perjanjian yang tunduk pada ratifikasi itu tampak dari wakil-wakil berkuasa penuh (full powers)-nya atau hal itu dinyatakan selama berlangsungnya perundingan.
Persoalan yang menjadi perdebatan di kalangan sarjana berkenaan dengan ketentuan di atas adalah perjanjian yang bagaimanakah yang memerlukan ratifikasi dalam hal tidak terdapatnya ketentuan yang tegas yang menunjukkan demikian? Banyak penulis yang berpendapat bahwa ratifikasi diperlukan jika hal itu memang dikehendaki oleh pihak-pihak yang mengadakan perjanjian tersebut.71 Sedangkan McNair berpendapat bahwa jika suatu perjanjian di mana para pihak memandang perlu adanya ratifikasi maka biasanya persetujuan tersebut akan memuat suatu klausula yang menunjukkan kehendak itu.72 Hal senada dinyatakan oleh Fitzmaurice bahwa perlunya ratifikasi bukan merupakan hal yang bersifat melekat pada suatu ketentuan umum, melainkan pada maksud para pihak. Jika maksud itu tidak tampak maka berarti maksud demikian memang tidak ada.73 Konvensi, sebagaimana yang diterima saat ini, tidak secara jelas menunjukkan bahwa ratifikasi diperlukan; apakah penandatangan (signature) atau ratifikasi (ratification) yang harus dianggap sebagai persetujuan negara untuk terikat (consent to be bound).74
Sehubungan dengan keadaan ini, ILC sebenarnya pernah menerima usul untuk memasukkan rumusan yang berbunyi, “treaties in principle require ratification unless they fall within exceptions ... below”, namun usul ini ditentang oleh sejumlah negara, seperti Denmark, Jepang, dan Inggris.75 Terlepas dari tidak adanya kesatuan pandangan terhadap persoalan di atas, yang juga penting untuk diperhatikan adalah bahwa hukum internasional hanyalah menentukan dalam hal apa ratifikasi diperlukan, sedangkan tentang cara bagaimana ratifikasi itu dilakukan adalah persoalan intern menurut ketentuan hukum tata negara dari negara-negara yang bersangkutan.76
• Acceptance (Penerimaan) dan Approval (Persetujuan)
Pada ayat (2) dari Pasal 14 Konvensi dikatakan, “The consent of a State to be bound by a treaty is expressed by acceptance or approval under the conditions similar to those which apply to ratification”.
Jadi, berdasar atas ketentuan itu, persetujuan negara untuk terikat dengan cara “penerimaan” (acceptance) dan “persetujuan” (approval), ketentuannya sama dengan ketentuan yang berlaku untuk ratifikasi. Hanya saja, cara “penerimaan” dan “persetujuan” menunjuk pada bentuk yang lebih sederhana daripada ratifikasi. Dalam banyak perjanjian internasional sering ditentukan bahwa “signature subject to acceptance or approval”. Kedua istilah tersebut baru belakangan diintroduksi yang sebenarnya menunjuk pada pengertian accession (aksesi, pernyataan turut serta).77
Yang perlu diperhatikan adalah bahwa baik acceptance maupun approval (yang dalam Bahasa Indonesia keduanya sesungguhnya dapat diterjemahkan “penerimaan”) tidak dicampuradukkan dengan pengertian adoption (of text) maupun dengan pengertian authentication (of text), karena kedua hal yang disebut terakhir bukan menunjukkan cara persetujuan negara untuk terikat. Adoption dan authentication itu sendiri juga harus dibedakan meskipun keduanya sama-sama merupakan tahapan dalam melahirkan suatu perjanjian internasional. Adoption adalah tindakan menerima “isi” perjanjian, sedangkan authentication adalah tindakan formal untuk menerima atau menyetujui “bunyi naskah” perjanjian, yang dengan cara itu kemudian diterima sebagai (bunyi) naskah terakhir yang disetujui oleh para pihak.78
• Accession (Aksesi)
Cara negara untuk mengikatkan diri melalui accession (aksesi) diatur dalam Pasal 15 Konvensi yang menyatakan:
The consent of a State to be bound by a treaty is expressed by accession when:
a. the treaty provides that such consent may be expressed by means of accession;
b. it is otherwise established that the negotiating States were agreed that such consent may be expressed by means of accession; or
c. all the parties have subsequently agreed that such consent may be expressed by that State by means of accession.
Yang membedakan accession dari cara-cara lain pengikatan diri negara pada suatu perjanjian internasional adalah bahwa melalui accession ini suatu negara dapat menyatakan turut serta (menjadi pihak) dalam suatu perjanjian di mana negara tersebut sebelumnya tidak ikut serta atau tidak menjadi pihak dalam perjanjian itu.79 Accession dapat dilakukan sebelum maupun sesudah suatu perjanjian mempunyai kekuatan berlaku (entry into force), yang syarat-syarat maupun tata caranya tergantung pada ketentuan perjanjian yang bersangkutan atau para pihak dalam perjanjian itu.80
Adhesion (Adhesi)
Sebagaimana telah disinggung pada bagian pendahuluan, di samping cara-cara yang dengan jelas disebutkan dalam Konvensi, cara negara untuk mengikatkan diri pada suatu perjanjian internasional juga ada yang dilakukan melalui cara adhesion (adhesi). Cara ini adalah merujuk pada cara negara untuk ikut serta dalam bagian-bagian atau ketentuan-ketentuan tertentu dari suatu perjanjian, jika perjanjian yang bersangkutan membolehkan dilakukannya cara demikian.81 Cara ini secara implisit sesungguhnya terlihat dari frase atau penggalan kalimat pada bagian terakhir Pasal 11 Konvensi, “... any other means if so agreed”.
Dengan pengertian adhesion di atas, tampak bahwa cara ini berkaitan dengan masalah pensyaratan atau reservasi (reservation). Walaupun tidak tegas menyebut istilah adhesion, Pasal 17 Konvensi menunjukkan bahwa Konvensi membolehkan adanya adhesion, dengan catatan harus memperhatikan atau tidak mengesampingkan ketentuan-ketentuan mengenai reservasi. Pasal 17 Konvensi menyatakan:
1. Without prejudice articles 19 to 23, the consent to be bound by part of a treaty is effective only if the treaty so permits or other contracting States so agree;
2. The consent of a state to be bound by a treaty which permits a choice between differing provisions is effective only if it is made clear to which provisions the consent relates (cetak tebal oleh Penulis).
Dengan demikian, di samping harus memperhatikan ketentuan-ketentuan tentang reservasi, adhesion hanya dimungkinkan jika perjanjian itu sendiri membolehkan adanya adhesion dan ada kejelasan terhadap ketentuan-ketentuan mana saja persetujuan untuk terikat melalui adhesion itu dilakukan. Ada juga suatu perjanjian internasional yang meskipun membolehkan adanya reservasi namun dalam perjanjian itu juga ditegaskan bahwa terhadap ketentuan-ketentuan tertentu tidak dimungkinkan untuk dilakukan reservasi.
III. KEDUDUKAN PERJANJIAN INTERNASIONAL DALAM HUKUM NASIONAL MENURUT PRAKTIK NEGARA-NEGARA
3.1. Praktik di Inggris
Telah dikenal luas bahwa Inggris dan Amerika Serikat adalah dua negara yang sama-sama menganut Doktrin Inkorporasi, yaitu doktrin yang memandang bahwa hukum internasional adalah bagian dari hukum nasional. Sebagaimana dikatakan oleh pionirnya, Blackstone, “the law of nations, wherever any question arises which is properly object of its jurisdiction, is here adopted in its full extent by the common law, and is held to be a part of the law of the land”.82
Oleh karena itu kiranya menarik untuk dilihat bagaimana praktik yang berlangsung di kedua negara tersebut dalam memperlakukan ketentuan hukum internasional yang berasal dari perjanjian internasional dalam kaitanhya dengan hukum nasional kedua negara. Di samping karena alasan itu, pengkajian masalah pelaksanaan atau perlakuan terhadap perjanjian internasional di kedua negara jadi menarik karena baik di Inggris maupun di Amerika Serikat kekuasaan lembaga legislatifnya begitu besar, sehingga penting diketahui apakah di kedua negara itu suatu perjanjian internasional dapat begitu saja berlaku secara internal (di dalam wilayah nasionalnya) sesuai dengan Ajaran atau Doktrin Inkorporasi?
Praktik di Inggris
Untuk mengetahui praktik yang berlangsung di Inggris dapat dilihat dari kasus-kasus terkenal yang pernah terjadi. Sebab, sebagai negara yang menganut tradisi common law di mana prinsip presedent (presedent) dan stare decisis dipegang teguh, putusan hakim atau pengadilan memegang peranan penting dalam perkembangan hukum dan merupakan sumber hukum utama. Salah satu kasus terkenal yang dapat memberi gambaran terhadap penerapan Doktrin Inkorporasi bagi hukum internasional yang berasal dari perjanjian internasional adalah kasus Parlement Belge.83 Parlement Belge adalah nama sebuah kapal paket pos milik Kerajaan Belgia yang mengalami kecelakaan, yaitu bertabrakan dengan sebuah kapal kerek Inggris. Namun, pada saat peristiwa tabrakan itu terjadi, kapal tersebut sedang difungsikan sebagai kapal barang. Pihak Inggris kemudian mengajukan perkara ini kepada Admiralty Division of the High Court. Yang menjadi isu hukum adalah apakah Inggris memiliki yurisdiksi untuk mengadili kasus tersebut mengingat Inggris dan Belgia terikat dalam suatu perjanjian (1976), di mana dalam perjanjian tersebut terdapat ketentuan yang menyatakan bahwa hal-hal yang termasuk harta kekayaan Kerajaan Belgia diberikan hak imunitas dari yurisdiksi pengadilan Inggris. Namun, pengadilan berpendapat bahwa hanya public ship of war saja yang memiliki kekebalan demikian dan hal itu tidak dapat diperluas pengertiannya sehingga mencakup kategori-kategori lain tanpa persetujuan Parlemen.
Menurut sistem yang berlaku di Inggris, Mahkota (Crown) memang mempunyai hak untuk menandatangani dan meratifikasi perjanjian internasional, namun hal itu tidak secara langsung menjadikan perjanjian itu berlaku. Sebelum suatu perjanjian dijadikan atau dianggap sebagai bagian dari hukum nasional Inggris, persetujuan Parlemen merupakan hal yang esensial.
Namun, ketentuan tadi tampaknya tidak berlaku terhadap semua perjanjian internasional. Untuk perjanjian-perjanjian yang berkenaan dengan pernyataan perang, penyerahan wilayah, dan beberapa tindakan administratif yang tidak begitu penting, persetujuan Parlemen tidak diperlukan.84 Sementara itu, kategori-kategori perjanjian internasional yang mengharuskan adanya persetujuan Parlemen adalah:
a. perjanjian-perjanjian yang mengakibatkan perlunya diadakan perubahan dalam perundang-undangan nasional;
b. perjanjian-perjanjian yang mengakibatkan perubahan mengenai status atau garis batas wilayah negara;
c. perjanjian-perjanjian yang mempengaruhi hak-hak sipil kaula Inggris atau yang memerlukan tambahan wewenang atau kekuasaan pada Raja/Ratu Inggris;
d. perjanjian-perjanjian yang menambah beban keuangan secara langsung maupun tidak langsung pada Pemerintah.85
Adanya pengecualian-pengecualian tentang tidak diperlukannya persetujuan Parlemen sebagaimana diuraikan menunjukkan bahwa tidak setiap perjanjian internasional serta-merta memperoleh kedudukan sebagai hukum nasional Inggris. Menurut Malcolm N. Shaw, adanya keadaan demikian berkait erat dengan sejarah terbentuknya struktur ketatanegaraan atau struktur konstitusional Inggris, di mana pengeculian-pengeculian tersebut merupakan bagian dari sejarah kompromi antara Mahkota (Crown) dan Parlemen (Parliament).86
o Praktik di Amerika Serikat
Perjanjian internasional, salah satunya, dapat digolongkan ke dalam self-executing treaties dan non-self executing treaties. Self-executing treaties adalah perjanjian-perjanjian internasional yang dapat berlaku secara langsung di suatu negara tanpa memerlukan persetujuan parlemen, sedangkan non-self executing treaties adalah perjanjian-perjanjian internasional yang untuk dapat berlaku di suatu negara memerlukan persetujuan parlemen terlebih dahulu. Atau, dengan kata lain, perjanjian internsional yang disebut terakhir ini untuk dapat berlaku secara nasional (sebagai hukum nasional) di suatu negara terlebih dahulu memerlukan tindakan pengundangan ke dalam hukum nasional (implementing legislation).87
Di Amerika Serikat, penggolongan perjanjian internasional sebagaimana diuraikan di atas benar-benar tampak atau diterapkan di dalam kenyataan. Praktik yang demikian bersumber pada ketentuan dalam Konstitusi Amerika Serikat. Pasal VI Bagian Ke-2 Konstitusi Amerika Serikat menyatakan, antara lain:
“This Constitution and the Laws of the United States ...; and all Treaties made or which shall be made under the authority of the United States, shall be the supreme Law of the Land and the Judges in every State shall be bound thereby, anything in the Constitution or Laws of any State to the contrary notwithstanding”.88
Dengan ketentuan di atas berarti perjanjian-perjanjian internasional mengesampingkan hukum nasional dan tunduk pada putusan-putusan pengadilan, bukan saja di tingkat Negara Bagian tetapi juga di tingkat Pusat (Federal). Dan, Supreme Court Amerika Serikat mempunyai wewenang untuk membatalkan putusan-putusan hakim atau pengadilan negara-negara bagian.89 Jadi, pengadilan di Amerika Serikat juga mempunyai wewenang untuk menentukan apakah suatu perjanjian internasional bersifat self-executing atau tidak. Dan, oleh karena perjanjian-perjanjian internasional, selain Konstitusi, dikatakan sebagai “the supreme law of the Land” maka akan lebih mudah bagi pengadilan-pengadilan di Amerika Serikat, jika dibandingkan dengan pengadilan-pengadilan di Inggris misalnya, untuk menilai dan menentukan apakah suatu perjanjian merupakan self-executing treaty atau bukan. Sebab, pengadilan tinggal melihat apakah perjanjian itu di dalam dan dari dirinya sendiri sudah memiliki sifat penuh dan lengkap (full and complete). Jika demikian halnya maka perjanjian itu adalah self-executing.90 Bila pengadilan berpendapat bahwa suatu perjanjian adalah self-executing dan tidak bertentangan dengan Konstitusi maka perjanjian tersebut akan dianggap sebagai bagian dari hukum nasional Amerika Serikat tanpa memerlukan tindakan pengundangan terlebih dahulu (imlementing legislation), artinya tidak memerlukan persetujuan parlemen (Congress). Sebaliknya, jika perjanjian tersebut tidak termasuk golongan demikian (artinya perjanjian itu bersifat non-self executing) maka pengadilan baru akan terikat oleh perjanjian itu jika terlebih dahulu telah diundangkan ke dalam hukum nasional Amerika Serikat.91
o Praktik di Indonesia
Secara konstitusional, sebelum disahkan dan mulai berlakunya Perubahan Ketiga UUD 1945,92 praktik yang berlangsung di Indonesia tidak terdapat kejelasan dan ketegasan mengenai praktik dan penerapan perjanjanjian internasional di Indonesia. Pasal 11 UUD 1945 UUD 1945 hanya memuat ketentuan yang menyatakan, “Presiden dengan persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat menyatakan perang, membuat perdamaian dan perjanjian dengan negara lain”.
Singkat dan sumirnya ketentuan Pasal 11 UUD 1945 serta tidak terdapatnya peraturan pelaksana lebih lanjut dari ketentuan itu menimbulkan beberapa masalah. Misalnya, masalah yang timbul dari kata “membuat” dalam Pasal 11 UUD 1945 tersebut. Sebagaimana diketahui, proses membuat perjanjian internasional merupakan proses yang terdiri atas beberapa tahap, sehingga timbul pertanyaan: pada tahap “membuat” yang mana persetujuan DPR itu diperlukan? Persoalan lainnya, apakah persetujuan DPR itu diperlukan untuk semua perjanjian internasional ataukah hanya untuk perjanjian internasional antarnegara? Dengan bentuk hukum apakah persetujuan tersebut harus diberikan, apakah harus selalu dalam bentuk undang-undang?
Tampaknya disebabkan antara lain karena persoalan-persoalan di atas sehingga pada tanggal 22 Agustus 1960 Presiden mengirim “Surat” kepada DPR dengan nomor 2826/HK/1960. Menurut Surat Presiden ini, Pemerintah berpendapat bahwa tidak terhadap semua perjanjian internasional diperlukan adanya persetujuan DPR melainkan hanya terhadap perjanjian-perjanjian yang tergolong penting93 saja, yang lazimnya berbentuk treaty, persetujuan DPR itu diperlukan. Sedangakan terhadap perjanjian-perjanjian lainnya, yang oleh Surat Presiden itu dikatakan “tidak begitu penting” dan lazimnya berbentuk agreement, akan disampaikan kepada DPR hanya untuk diketahui setelah sebelumnya disahkan oleh Presiden.94
Dilihat dari sudut pandang kajian hukum tata negara, bentuk “Surat” ini tidak dikenal dalam tata urutan peraturan perundangan di Indonesia. Padahal, maksud dari Surat itu sangat penting yaitu untuk melaksanakan ketentuan UUD 1945, c.q. Pasal 11. Sehingga, dari perspektif materi muatan peraturan perundang-undangan pun menjadi tidak tepat. Namun, sebaliknya, jika tidak ada “Surat” itu berarti tidak ada sama sekali pedoman mengenai pelaksanaan Pasal 11 UUD 1945 tersebut.
Di samping persoalan-persoalan di atas, dalam praktik, ternyata ada perjanjian-perjanjian yang tergolong penting tetapi diatur dalam bentuk agreement. Misalnya, Agreement Between the Republic of Indonesia and the Kingdom of the Netherlands concerning West New Guinea (West Irian).95 Hal itu berarti, dalam praktik, penggolongan yang dibuat oleh Surat Presiden itu pun, yaitu treaty dan agreement, tidak juga dapat digunakan sebagai pegangan untuk menentukan penting-tidaknya isi suatu perjanjian internasional, kendatipun juga tidak serta-merta dapat dikatakan bahwa dengan demikian penggolongan yang disebut dalam Surat Presiden tersebut bukan praktik yang berlaku umum di kalangan negara-negara di dunia.
Dengan telah disahkan dan dinyatakan berlakunya Perubahan Ketiga UUD 1945, sebagian dari persoalan-persoalan yang dikemukakan di atas sudah memperoleh jawaban. Pasal 11 dalam UUD 1945 pascaperubahan telah ditambah dengan dua ayat sehingga selengkapannya menjadi berbunyi:
1. Presiden dengan persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat menyatakan perang, membuat perdamaian dan perjanjian dengan negara lain;
2. Presiden dalam membuat perjanjian internasional lainnya yang menimbulkan akibat yang luas dan mendasar bagi kehidupan rakyat yang terkait dengan beban keuangan negara, dan/atau mengharuskan perubahan atau pembentukan undang-undang harus dengan persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat.
3. Ketentuan lebih lanjut tentang perjanjian internasional diatur dengan undang-undang.
Terhadap perubahan Pasal 11 UUD 1945 ini dapat diberikan sejumlah catatan. Pertama, adanya kata “lainnya” yang mengikuti kata-kata “perjanjian internasional” pada ayat (2) dari Pasal 11 UUD 1945 tersebut dapat menimbulkan kebingungan karena seolah-olah tidak jelas ke mana kata itu merujuk. Sebab, adanya kata “lainnya” dan kata-kata “perjanjian internasional” itu berarti sebelumnya sudah pernah ada kata-kata “pernjanjian internasional”. Padahal, ayat (1) dari Pasal 11 UUD 1945 itu hanya menyebut “perjanjian dengan negara lain”.
Dengan mengikuti perdebatan yang terjadi di Panitia Ad Hoc I Badan Pekerja MPR (PAH I BP MPR) ketika membahas perubahan Pasal 11 UUD 1945 tersebut, munculnya kata “lainnya” itu adalah justru karena mempertimbangkan perkembangan dalam hubungan internasional yang ada. Dalam hubungan internasional modern sekarang, perjanjian internasional yang ada bukan hanya perjanjian antarnegara (sebagaimana dikesankan oleh ketentuan dalam Pasal 11 ayat (1) UUD 1945 sebelum dilakukannya Perubahan). Dengan kata lain, ayat (2) dari Pasal 11 itu justru bermaksud menyatakan bahwa bukan hanya dalam hal membuat perjanjian internasional yang bersifat antarnegara melainkan dalam perjanjian-perjanjian internasional lainnya yang bukan perjanjian internasional antarnegara pun persetujuan DPR itu diperlukan, jika atau sepanjang perjanjian itu “berakibat luas dan mendasar bagi rakyat yang terkait dengan beban keuangan negara” dan/atau perjanjian itu “mengharuskan perubahan atau pembentukan undang-undang” (baru).
Kedua, sebagaimana dinyatakan pada ayat (3) dari Pasal 11 UUD 1945 di atas, bahwa ketentuan lebih lanjut mengenai perjanjian internasional diatur dengan undang-undang. Kata “dengan” dalam ayat (2) itu memang digunakan secara sengaja. Artinya, oleh karena masalah yang berkenaan dengan pembuatan perjanjian internasional itu sangat penting maka harus ada undang-undang tersendiri yang mengatur lebih lanjut mengenai soal itu. Undang-undang itu juga harus mengatur secara jelas bukan hanya soal bagaimana tata cara pemberian persetujuan DPR tetapi juga harus secara tegas menyebutkan bentuk instrumen hukum dari persetujuan DPR tadi, misalnya apakah harus dengan undang-undang ataukah tidak (maksudnya dengan bentuk lain). Selain itu, dalam menyusun undang-undang dimaksud juga sangat penting untuk mempelajari risalah atau latar belakang lahirnya ketentuan ayat (2) dari Pasal 11 UUD 1945. Tujuannya, agar tidak terjadi pertentangan antara maksud atau tujuan yang hendak dicapai oleh UUD 1945 dan implementasinya dalam praktik.
Sesungguhnya pada waktu berlangsungnya pembahasan mengenai perubahan Pasal 11 UUD 1945 telah diundangkan Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2000 tentang Perjanjian Internasional. Undang-undang ini ternyata telah menjawab hampir seluruh persoalan yang dikemukakan di atas. Undang-undang ini juga mengadopsi substansi ketentuan yang terdapat dalam Surat Presiden Nomor 2826/HK/1960.
Dalam undang-undang ini ditegaskan bahwa ada perjanjian-perjanjian internasional yang pengesahannya dilakukan dengan undang-undang, yang berarti memerlukan persetujuan DPR, dan perjanjian-perjanjian internasional yang pengesahannya dilakukan dengan Keputusan Presiden, yang berarti tidak memerlukan persetujuan DPR.96 Namun, dalam hal yang disebut terakhir ini, Pemerintah menyampaikan salinan Keputusan Presiden yang mengesahkan perjanjian internasional itu kepada DPR untuk dievaluasi.97
Perjanjian-perjanjian internasional yang pengesahannya dilakukan dengan undang-undang, menurut Pasal 10 Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2000 adalah perjanjian internasional yang berkenaan dengan:
a. masalah politik, perdamaian, pertahanan, dan keamanan negara;
b. perubahan wilayah atau penetapan batas wilayah negara Republik Indonesia;
c. kedaulatan atau hak berdaulat negara;
d. hak asasi manusia dan lingkungan hidup;
e. pembentukan kaidah hukum baru;
f. pinjaman dan/atau hibah luar negeri.
Sedangkan perjanjian-perjanjian internasional di luar bidang-bidang yang disebutkan dalam Pasal 10 tersebut pengesahannya cukup dilakukan dengan Keputusan Presiden.
Yang menarik jika dibandingkan dengan praktik yang berlaku di Inggris maupun di Amerika Serikat adalah bahwa Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2000 tidak menganut penggolongan atau kategorisasi perjanjian-perjanjian internasional yang tergolong self-executing treaties dan non-self executing treaties. Karena dalam Pasal 13 undang-undang itu dikatakan, “Setiap undang-undang atau keputusan presiden tentang pengesahan perjanjian internasional ditempatkan dalam Lembaran Negara Republik Indonesia”. Artinya, baik perjanjian internasional yang memerlukan persetujuan DPR maupun yang tidak memerlukan perstujuan DPR, untuk dapat mengikat secara nasional atau diperlakukan sebagai bagian dari hukum nasional Indonesia, harus melalui pengundangan terlebih dahulu (implementing legislation). Dengan kata lain, adanya pengelompokan perjanjian-perjanjian internasional memerlukan persetujuan DPR dan perjanjian-perjanjian internasional yang tidak memerlukan persetujuan DPR tidak dapat diartikan bahwa perjanjian-perjanjian yang disebut terdahulu itu adalah non-self executing treaties dan yang disebut belakangan adalah self-exectuting treaties, karena kedua kategori itu memerlukan pengundangan terlebih dahulu dalam lembaran negara.
IV. KESIMPULAN
Dari seluruh uraian di atas beberapa hal dapar disimpulkan sebagai berikut:
• Peranan perjanjian internasional pada masa-masa yang akan datang akan semakin penting. Peranan penting itu bukan semata-mata karena kedudukannya sebagai salah satu sumber (formal) hukum internasional melainkan karena perkembangan yang terjadi dalam masyarakat internasional sendiri, yaitu masyarakat yang merupakan landasan sosiologis ada dan berlakunya hukum internasional. Perkembangan yang dimaksud, terutama, adalah adanya kesalingtergantungan yang makin tinggi antasesama anggota masyarakat internasional yang membawa akibat makin banyak diperlukannya perjanjian internasional untuk mengatur kesalingtergantungan itu.
• Keterikatan negara atau persetujuan negara untuk mengikatkan diri pada suatu perjanjian internasional, menurut Konvensi Wina 1969 tentang Hukum Perjanjian Internasional, dapat dilakukan dengan bermacam-macam cara, yaitu: penandatanganan (signature), pertukaran dokumen yang melahirkan perjanjian internasional (exchange of instrument constituting a treaty), pengesahan atau ratifikasi (ratification), penerimaan (acceptance), persetujuan (approval), aksesi (accession), dan adhesi (adhesion). Masing-masing cara tersebut memiliki perbedaan satu dengan yang lain, khususnya antara enam cara yang disebut terdahulu dan adhesi.
• Keterikatan negara atau persetujuan negara untuk mengikatkan diri pada suatu perjanjian internasional dengan cara penandatanganan (signature), pertukaran dokumen yang melahirkan perjanjian internasional (exchange of instrument constituting a treaty), pengesahan atau ratifikasi (ratification), penerimaan (acceptance), persetujuan (approval), dan aksesi (accession), secara substansial tidak ada perbedaan. Artinya, akibat hukum dari persetujuan negara untuk terikat pada suatu perjanjian internasional melalui cara-cara tersebut adalah sama. Perbedaannya terletak pada prosedurnya. Pada persetujuan dengan cara signature, exchange of instrument constituting a treaty, dan ratification, suatu negara sejak awal sudah menjadi pihak dalam perjanjian itu. Sedangkan pada persetujuan dengan cara acceptance, approval, dan accession, negara-negara menyatakan menerima (acceptance), menyetujui (approval), atau menyatakan turut serta dalam (accession) suatu perjanjian internasional tidak sejak awal menjadi pihak dalam perjanjian itu.
• Dari ketujuh cara negara mengikatkan diri pada suatu perjanjian internasional tersebut, adhesion adalah cara yang secara prosedural maupun substansial berbeda dengan keenam cara lainnya. Adhesion dilakukan jika suatu negara bermaksud menyatakan turut serta atau mengikatkan diri pada suatu bagian tertentu dari suatu perjanjian internasional. Negara yang menempuh cara ini tidak sejak awal ikut serta sebagai pihak dan hanya dapat dilakukan dengan tunduk pada ketentuan-ketentuan mengenai pensyaratan (reservation) dan sepanjang perjanjian internasional yang bersangkutan memungkinkan adanya pensyaratan (reservation) itu.
• Praktik negara-negara dalam memperlakukan perjanjian internasional di dalam wilayah nasionalnya atau dalam hubungan dengan hukum nasionalnya berbeda-beda satu dengan yang lain. Di Inggris dan di Amerika Serikat, yang sama-sama mengakui Doktrin Inkorporasi, pada dasarnya memperlakukan perjanjian internasional, yang di dalamnya mereka terikat sebagai pihak, sebagai bagian dari hukum nasionalnya. Bedanya, jika di Inggris ketentuan demikian diatur berdasarkan hukum kebiasaan, di Amerika Serikat hal itu ditegaskan dalam Konstitusinya. Hanya saja, ada perjanjian internasional yang untuk dapat dijadikan sebagai bagian dari hukum nasional terlebih dahulu memerlukan tindakan pengundangan ke dalam hukum nasional (implementing legislation) dan ada yang tidak memerlukan tindakan demikian yang kriterianya didasarkan atas pengelompokan apakah perjanjian internasional tersebut termasuk kategori non-self executing treaty ataukah self-executing treaty.
Sementara itu, praktik yang berlangsung di Indonesia, khususnya setelah dilakukan perubahan terhadap UUD 1945, walaupun tidak terdapat acuan yang menunjukkan dianutnya Doktrin Inkorporasi, dengan melihat ketentuan yang terdapat dalam Pasal 13 Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2000 tentang Perjanjian Internasional, dapat disimpulkan bahwa perjanjian internasional yang di dalamnya Indonesia turut sebagai pihak akan diperlakukan sebagai bagian dari hukum nasional sepanjang telah dilakukan tindakan pengundangan terlebih dahulu ke dalam hukum nasional, yang berarti tidak penggolongan suatu perjanjian internasional ke dalam kategori self-executing treaty dan non-self executing treaty.
Langganan:
Posting Komentar (Atom)
Kok Rapid Test Bayar?
Kok Rapid Test Bayar? Ada hal yang membuat saya sedikit heran akhir-akhir ini, yakni soal rapid test. Logika saya sederhana? Mengapa kit...
1 komentar:
Lalu Pak, yang masih belum saya pahami bagaimana dengan perbedaan yang ada antara pembentukan /perumusan perjanjian internasional antara konvensi wina tahun 1969 dengan uu. no 24 tahun 2000?
Posting Komentar